Trần Ngọc Cư dịch – BÁ QUYỀN KẾT THÚC NHƯ THẾ NÀO- SỰ RÃ RỆU CỦA QUYỀN LỰC MỸ

By Alexander Cooley and Daniel H. Nexon,

Foreign Affairs, July/August 2020

Người dịch: Trần Ngọc Cư

[ALEXANDER COOLEY là Giáo sư Chính trị học Ngạch Claire Tow tại Barnard College và là Giám đốc Viện Nghiên cứu Harriman tại Columbia University.

DANIEL H. NEXON là Phó Giáo sư tại Phân khoa Chính quyền tại Trường Nghiệp vụ Nước ngoài Edmund A. Walsh tại Đại học Georgetown.

Hai ông là tác giả cuốn “Exit From Hegemony: The Unraveling of the American Global Order“ (Chấm dứt bá quyền: Sự rã rệu của trật tự toàn cầu Mỹ).]

Nhiều dấu hiệu cho thấy một cuộc khủng hoảng đang diễn ra trong trật tự toàn cầu. Phản ứng quốc tế thiếu phối hợp trong việc đối phó đại dịch COVID-19, suy thoái kinh tế tiếp sau đó, sự hồi sinh của chính trị dân tộc chủ nghĩa và chính sách cứng rắn về biên giới quốc gia hình như báo trước sự xuất hiện của một hệ thống quốc tế thiếu hợp tác và mong manh hơn. Theo nhiều nhà quan sát, những phát triển này nêu bật sự nguy hiểm của chính sách “nước Mỹ trước hết” của Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump và việc ông rút lui khỏi vai trò lãnh đạo toàn cầu.

Ngay cả trước khi xảy ra đại dịch coronavirus, Trump vẫn thường xuyên chỉ trích giá trị của các liên minh và các định chế như NATO, ủng hộ sự tan rã của Liên Minh Châu Âu, rút khỏi một loạt các hiệp định và tổ chức quốc tế, và quay sang chìu chuộng các nhà độc tài như Tổng thống Nga Vladimir Putin và lãnh đạo Triều Tiên Kim Jong Un. Ông đặt nghi vấn về giá trị của việc đưa các giá trị tự do như dân chủ và nhân quyền vào trung tâm của chính sách đối ngoại. Việc Trump rõ ràng dành ưu tiên cho chính trị giao dịch tổng số bằng không [có kẻ thắng người thua] chứng minh thêm khái niệm Mỹ đang từ bỏ cam kết thúc đẩy một trật tự quốc tế tự do.

Một số nhà phân tích tin rằng Hoa Kỳ vẫn còn có thể quay trở lại, bằng cách khôi phục các chiến lược mà Mỹ đã vận dụng, từ cuối Thế chiến II đến sau Chiến tranh Lạnh, để xây dựng và duy trì một trật tự quốc tế thành công. Nếu một nước Mỹ thời hậu Trump có thể nắm lại các trách nhiệm về quyền lực toàn cầu của mình, thì thời đại này — bao gồm cả đại dịch sẽ định tính cách cho nó — chỉ là một sự chệch hướng tạm thời chứ không phải là một bước trên con đường dẫn đến xáo trộn vĩnh viễn.

Dẫu sao, những dự đoán về sự xuống dốc của Mỹ và sự thay đổi trong trật tự quốc tế chẳng có gì mới lạ—và thường xuyên sai lầm. Vào giữa những năm 1980, nhiều nhà phân tích tin rằng sự lãnh đạo của Mỹ đang trên đường kết thúc. Hệ thống Bretton Woods đã sụp đổ vào những năm 1970; Hoa Kỳ phải đối mặt với sự cạnh tranh ngày càng gia tăng từ các nền kinh tế châu Âu và Đông Á, đặc biệt từ Tây Đức và Nhật Bản; và Liên Xô lúc bấy giờ trông giống như một thực thể trường tồn của chính trị thế giới. Tuy nhiên, đến cuối năm 1991, Liên Xô đã chính thức tan rã, Nhật Bản bước vào “thập kỷ mất mát” vì sự trì trệ kinh tế và nhiệm vụ hợp nhất tốn kém đã tiêu hết nguồn lực của một nước Đức thống nhất. Trong khi đó, Hoa Kỳ đã trải qua một thập kỷ bùng nổ đổi mới công nghệ và tăng trưởng kinh tế cao bất ngờ. Kết quả là điều mà mà nhiều người ca ngợi là “một thời điểm đơn cực” [a unipolar moment] của bá quyền Mỹ.

Nhưng lần này thực sự là khác. Chính các lực tác động làm cho bá quyền Mỹ trở nên vững vàng trước đây ngày nay đang thúc đẩy sự giải thể của nó. Có ba sự phát triển đã từng thúc đẩy trật tự hậu Chiến tranh Lạnh do Mỹ lãnh đạo. Một là, với sự thất bại của chủ nghĩa cộng sản, Mỹ không còn phải đối diện với một dự án ý thức hệ toàn cầu quan trọng nào có thể cạnh tranh với Mỹ. Hai là, với sự tan rã của Liên Xô và cơ sở hạ tầng của các định chế và quan hệ đối tác của chế độ Xô Viết, các quốc gia yếu hơn không còn lựa chọn đáng kể nào ngoài việc hướng tới Hoa Kỳ và các đồng minh phương Tây nhằm đảm bảo hậu thuẫn quân sự, kinh tế và chính trị. Và ba là, các nhà hoạt động và phong trào xuyên quốc gia đang truyền bá các giá trị và chuẩn mực tự do vốn đã củng cố trật tự tự do.

Ngày nay, những động lực tương tự đã quay lại chống Hoa Kỳ: một chu kỳ độc hại làm xói mòn quyền lực Mỹ đang thay thế chu kỳ tốt lành đã từng củng cố nó. Với sự trỗi dậy của các cường quốc như Trung Quốc và Nga, các dự án chuyên quyền và phi tự do đang cạnh tranh với hệ thống quốc tế tự do do Mỹ lãnh đạo. Các nước đang phát triển, và thậm chí nhiều nước phát triển, có thể tìm kiếm những cường quốc bảo trợ mới thay vì tiếp tục phụ thuộc vào sự hào phóng và hậu thuẫn của phương Tây. Và các mạng lưới xuyên quốc gia phi tự do, thường là cánh hữu, đang ra sức chống lại các quy tắc và các tín lý của trật tự quốc tế tự do mà trước đây dường như không thể bị lung lạc. Nói tóm lại, vai trò lãnh đạo toàn cầu của Mỹ không chỉ thoái hoá, mà nó đang rã rệu. Và sự xuống dốc này không có tính chu kỳ mà là vĩnh viễn.

THỜI ĐIỂM ĐƠN CỰC BIẾN MẤT

Thật có vẻ lạ lùng khi ta nói về một sự xuống dốc vĩnh viễn của Mỹ khi Mỹ chi tiêu một ngân sách quốc phòng nhiều hơn so với bảy đối thủ tiếp theo kết hợp lại và duy trì một mạng lưới các căn cứ quân sự vô song ở nước ngoài. Sức mạnh quân sự đóng một vai trò quan trọng trong việc tạo ra và duy trì thế ưu việt của Hoa Kỳ trong những năm 1990 và những năm đầu của thế kỷ này; không một quốc gia nào khác có thể nới rộng những bảo đảm an ninh đáng tin cậy trên toàn bộ hệ thống quốc tế. Nhưng sự thống trị của quân đội Mỹ ít phụ thuộc vào ngân sách quốc phòng — trên thực tế, chi tiêu quân sự của Mỹ đã giảm trong những năm 1990 và chỉ gia tăng đột biến sau vụ tấn công 11 tháng 9. Ưu thế quân sự của Mỹ phụ thuộc nhiều hơn vào một số yếu tố khác như sự biến mất của Liên Xô như một đối thủ cạnh tranh, sự gia tăng lợi thế công nghệ mà quân đội Mỹ hưởng được và việc hầu hết các cường quốc hạng hai trên thế giới sẵn sàng dựa vào sức mạnh Hoa Kỳ thay vì xây dựng lực lượng quân sự của riêng mình. Nếu sự trỗi dậy của Mỹ như một cường quốc đơn cực chủ yếu phụ thuộc vào sự giải thể của Liên Xô, thì sự kéo dài của tính đơn cực đó trong thập kỷ tiếp theo là do việc các đồng minh châu Á và châu Âu đồng tình chấp nhận vai trò bá quyền của Mỹ.

Nếu ta chỉ nói về khoảnh khắc đơn cực thì sẽ làm lu mờ thêm các đặc điểm quan trọng của chính trị thế giới đã hình thành nền tảng cho sự thống trị của Mỹ. Sự tan rã của Liên Xô cuối cùng đã khép lại cánh cửa của dự án duy nhất về trật tự toàn cầu có thể cạnh tranh với chủ nghĩa tư bản. Chủ nghĩa Mác – Lênin (và các phó sản của nó) hầu hết đã biến mất như một nguồn cạnh tranh ý thức hệ. Cơ sở hạ tầng xuyên quốc gia liên hệ nó — các tổ chức, các tập quán và các mạng lưới, bao gồm Hiệp ước Warsaw, Hội đồng Tương trợ Kinh tế và chính bản thân Liên Xô—tất cả đều sụp đổ từ bên trong. Không có sự hỗ trợ của Liên Xô, hầu hết các quốc gia liên kết với Moscow, các nhóm nổi dậy và các phong trào chính trị phải quyết định hoặc bỏ cuộc hoặc gia nhập liên minh với Hoa Kỳ. Vào giữa những năm 1990, chỉ còn lại một khuôn khổ nổi bật cho các quy tắc và chuẩn mực quốc tế, đó là hệ thống các liên minh và định chế quốc tế tự do thả neo tại Washington.

Hoa Kỳ và các đồng minh của mình — được gọi tắt là phương Tây — cùng nhau hưởng độc quyền bảo trợ trên thực tế [a de facto patronage monopoly] trong thời kỳ đơn cực này. Với một số trường hợp ngoại lệ hiếm hoi, phương Tây đã cung ứng nguồn an ninh quan trọng duy nhất, các lợi ích kinh tế, hậu thuẫn chính trị và tính hợp pháp cho nhiều quốc gia. Các nước đang phát triển không còn có thể dùng đòn bẩy chính trị với Washington bằng cách đe dọa quay qua Moscow hoặc đưa ra nguy cơ bị cộng sản chiếm chính quyền để giúp họ khỏi phải tiến hành cải cách trong nước. Sự bành trướng nhanh chóng sức mạnh và ảnh hưởng của phương Tây không có gì cản trở đến mức nhiều nhà hoạch định chính sách đã tin vào chiến thắng vĩnh viễn của chủ nghĩa tự do. Hầu hết các chính phủ đều thấy rõ không có một phương án thay thế khả thi nào khác.

Không có nguồn hỗ trợ nào khác, các nước càng có nhiều khả năng tuân thủ các điều kiện của viện trợ phương Tây mà họ nhận được. Các lãnh đạo độc tài phải đối mặt với sự chỉ trích quốc tế nghiêm khắc và các yêu sách nặng nề từ các tổ chức quốc tế do phương Tây kiểm soát. Vâng, các cường quốc dân chủ tiếp tục bảo vệ một số quốc gia chuyên chế (như Ả Rập Saudi giàu dầu mỏ) khỏi những yêu sách như vậy vì lý do chiến lược và kinh tế. Và các nền dân chủ hàng đầu, kể cả Hoa Kỳ, chính họ cũng vi phạm các quy tắc quốc tế liên quan đến nhân quyền, dân quyền và các quyền chính trị, đáng kể nhất là dưới hình thức tra tấn và giam giữ tù nhân một cách khác thường [ở những địa phương nằm ngoài luật pháp Mỹ] trong cái gọi là cuộc chiến chống khủng bố. Nhưng ngay cả những ngoại lệ đạo đức giả này cũng đã củng cố quyền bá chủ của trật tự tự do, bởi vì chúng châm ngòi cho sự lên án mạnh mẽ giúp khẳng định các nguyên tắc tự do và bởi vì chính các quan chức Hoa Kỳ cũng phải tiếp tục lên tiếng cam kết các quy tắc tự do.

Trong khi đó, số lượng mạng lưới xuyên quốc gia ngày càng mở rộng — thường được mệnh danh là “xã hội dân sự quốc tế” — đã chống đỡ cho một kiến trúc mới xuất hiện của trật tự quốc tế hậu Chiến tranh Lạnh. Các nhóm và cá nhân này đóng vai trò những người lính chân chính của bá quyền Mỹ bằng cách truyền bá các quy tắc và tập quán tự do rộng rãi. Sự sụp đổ của các nền kinh tế kế hoạch tập trung trong thế giới hậu cộng sản đã mở đường cho các làn sóng tư vấn và nhà thầu phương Tây giúp mang lại các cải cách thị trường, đôi khi có hậu quả tai hại, như ở Nga và Ukraine, nơi trị liệu sốc do phương Tây hậu thuẫn [Western-backed shock therapy]đã làm cho hàng chục triệu người trở nên bần cùng trong khi tạo ra một lớp đầu sỏ giàu có, những người đã biến tài sản nhà nước trước đây thành các đế chế cá nhân. Các tổ chức tài chính quốc tế, cơ quan quản lý chính phủ, ngân hàng trung ương và các nhà kinh tế đã nỗ lực xây dựng một sự đồng thuận của giới chóp bu [an elite concensus] ủng hộ thương mại tự do và sự chuyển dịch vốn qua các biên giới quốc gia.

Các nhóm xã hội dân sự cũng tìm cách lèo lái các nước hậu cộng sản và đang phát triển theo mô hình dân chủ tự do phương Tây. Các toán chuyên gia phương Tây đã tư vấn cho các chính phủ về việc thiết kế hiến pháp mới, cải cách pháp lý và hệ thống đa đảng. Các nhà quan sát quốc tế, hầu hết trong số họ đến từ các nền dân chủ phương Tây, đã theo dõi các cuộc bầu cử ở các nước xa xôi. Các tổ chức phi chính phủ (NGO) ủng hộ việc mở rộng quyền con người, bình đẳng giới và bảo vệ môi trường, đã tạo được liên minh với các nhà nước và các cơ quan truyền thông có thiện cảm. Công việc của các nhà hoạt động xuyên quốc gia, các cộng đồng học thuật và các phong trào xã hội đã giúp xây dựng một dự án tự do bao trùm lên các nỗ lực hội nhập kinh tế và chính trị thế giới. Trong suốt những năm 1990, các lực lượng này đã giúp tạo ra một ảo tưởng về một trật tự tự do vô địch dựa trên bá quyền toàn cầu của Mỹ . Ảo ảnh đó bây giờ đã bị rách nát.

SỰ TÁI HIỆN CỦA CÁC ĐẠI CƯỜNG

Ngày nay, các đại cường khác đang đưa ra các quan niệm cạnh tranh về trật tự toàn cầu, thường là các cường quốc theo chế độ độc tài có sức thu hút đối với nhiều nhà lãnh đạo các quốc gia yếu hơn. Phương Tây không còn chủ trì độc quyền bảo trợ [a monopoly of patronage] . Các tổ chức khu vực mới nổi và các mạng lưới xuyên quốc gia phi tự do đang ra sức cạnh tranh ảnh hưởng với Hoa Kỳ. Những thay đổi dài hạn trong nền kinh tế toàn cầu, đặc biệt là sự trỗi dậy của Trung Quốc, là nguyên nhân của nhiều phát triển có tính cạnh tranh này. Những thay đổi này đã làm thay đổi cục diện địa chính trị.

Vào tháng 4 năm 1997, Chủ tịch Trung Quốc Giang Trạch Dân và Tổng thống Nga Boris Yeltsin đã cùng nhau cam kết “thúc đẩy đa cực hóa thế giới và thiết lập một trật tự quốc tế mới.” Trong nhiều năm, nhiều học giả và các nhà hoạch định chính sách phương Tây đã khinh thường hoặc bác bỏ những thách thức này, coi chúng là giọng điệu nói lấy được [wishful rhetoric]. Họ lập luận rằng Bắc Kinh vẫn cam kết tuân thủ các quy tắc và chuẩn mực của trật tự do Mỹ lãnh đạo, bằng cách chỉ ra rằng Trung Quốc tiếp tục hưởng lợi từ hệ thống hiện tại. Ngay cả khi Nga ngày càng trở nên quyết đoán trong việc lên án Hoa Kỳ trong thập kỷ đầu tiên của thế kỷ này và kêu gọi một thế giới đa cực hơn, các nhà quan sát không tin rằng Moscow có thể vận dụng được hậu thuẫn từ bất kỳ đồng minh quan trọng nào. Các nhà phân tích phương Tây đặc biệt không tin rằng Bắc Kinh và Moscow có thể vượt qua hàng thập kỷ ngờ vực và ganh đua nhau để hợp tác chống lại các nỗ lực của Mỹ để duy trì và ảnh hưởng trật tự quốc tế.

Sự hoài nghi này là có lý do vào thời cao điểm của bá quyền toàn cầu Mỹ trong những năm 1990 và thậm chí vẫn còn hợp lý trong suốt thập kỷ tiếp theo. Nhưng tuyên bố năm 1997 của hai nhà lãnh đạo nói trên, bây giờ nhìn lại, thấy giống như một bản thiết kế cho đường lối theo đó Bắc Kinh và Moscow đã cố gắng sắp xếp lại chính trị quốc tế trong suốt 20 năm qua. Trung Quốc và Nga hiện đang trực tiếp thách thức các khía cạnh tự do của trật tự quốc tế, từ bên trong các định chế và diễn đàn của chính trật tự đó; đồng thời, họ đang xây dựng một trật tự thay thế thông qua các định chế và địa điểm mới, trong đó họ có ảnh hưởng lớn hơn và có thể coi nhẹ quyền con người và các quyền tự do dân sự.

Tại Liên Hợp Quốc, chẳng hạn, hai nước thường xuyên tham khảo ý kiến về phiếu bầu và các sáng kiến được đưa ra. Là thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc, hai nước đã phối hợp sự chống đối của họ nhằm chỉ trích các can thiệp và các kêu gọi thay đổi chế độ do phương Tây đưa ra; hai nước đã phủ quyết các đề xuất về Syria và nỗ lực áp đặt các biện pháp trừng phạt đối với Venezuela và Yemen do phương Tây bảo trợ. Tại Đại hội đồng Liên Hợp Quốc, từ năm 2006 đến 2018, Trung Quốc và Nga đã bỏ phiếu giống nhau 86% thời gian, thường xuyên hơn so với 78% số lần bầu theo thỏa thuận hai bên từ năm 1991 đến 2005. Ngược lại, kể từ năm 2005, Trung Quốc và Hoa Kỳ đã đồng ý chỉ 21 phần trăm thời gian. Bắc Kinh và Moscow cũng đã dẫn đầu các sáng kiến của Liên Hợp Quốc nhằm thúc đẩy các chuẩn mực mới, đáng chú ý nhất là trong lĩnh vực không gian mạng, đặt ưu tiên chủ quyền quốc gia lên trên quyền cá nhân, hạn chế học thuyết về trách nhiệm bảo hộ [responsibity to protect] và hạn chế quyền lực của các nghị quyết nhân quyền do phương Tây bảo trợ.

Trung Quốc và Nga cũng đã đi đầu trong việc tạo ra các định chế quốc tế mới và các diễn đàn khu vực nhằm loại trừ Hoa Kỳ và phương Tây một cách rộng lớn hơn. Có lẽ nổi tiếng nhất trong số này là nhóm BRICS, bao gồm Brazil, Nga, Ấn Độ, Trung Quốc và Nam Phi. Từ năm 2006, nhóm này đã xuất hiện như một bối cảnh năng động nhằm thảo luận các vấn đề về trật tự quốc tế và lãnh đạo toàn cầu, bao gồm xây dựng các phương án thay thế cho các định chế do phương Tây kiểm soát trong các lĩnh vực quản trị Internet, hệ thống thanh toán quốc tế và hỗ trợ phát triển. Năm 2016, các quốc gia BRICS đã tạo ra Ngân hàng Phát triển Mới [New Development Bank] chuyên về tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng ở các nước đang phát triển.

Trung Quốc và Nga mỗi nước cũng đã thúc đẩy rất nhiều tổ chức an ninh khu vực mới — gồm Hội nghị về các biện pháp xây dựng niềm tin và tương tác ở châu Á, Tổ chức Hiệp ước an ninh tập thể, và Cơ chế điều phối và hợp tác tứ giác — gồm cả Ngân hàng Đầu tư Cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) do Trung Quốc điều hành và Liên minh kinh tế Á-Âu (EAEU) do Nga hậu thuẫn. Tổ chức Hợp tác Thượng Hải (SCO)—một tổ chức an ninh, thúc đẩy hợp tác giữa các dịch vụ an ninh và giám sát các cuộc tập trận quân sự hai năm một lần — được thành lập năm 2001 theo sáng kiến của cả Bắc Kinh và Moscow. Tổ chức Hợp tác Thượng Hải đã nhận thêm Ấn Độ và Pakistan làm thành viên đầy đủ vào năm 2017. Kết quả cuối cùng là sự xuất hiện của các cấu trúc song song của việc quản trị toàn cầu, những cấu trúc này bị chi phối bởi các quốc gia độc tài và cạnh tranh với các cấu trúc cũ hơn, tự do hơn.

Các nhà phê bình thường coi BRICS, EAEU và SCO là những “nơi nói chuyện suông”, trong đó các quốc gia thành viên không thực sự giải quyết vấn đề hoặc tham gia hợp tác có ý nghĩa. Nhưng hầu hết các tổ chức quốc tế khác cũng không khác bao nhiêu. Ngay cả khi chúng cho thấy không thể giải quyết các vấn đề tập thể, các tổ chức khu vực cho phép các thành viên khẳng định các giá trị chung và nâng cao tầm vóc của các cường quốc đủ sức triệu tập các diễn đàn này. Chúng tạo ra mối quan hệ ngoại giao dày đặc hơn giữa các thành viên của mình, do đó, giúp các thành viên này dễ dàng hơn trong việc xây dựng các liên minh quân sự và chính trị. Nói tóm lại, các tổ chức này tạo thành một phần quan trọng của cơ sở hạ tầng trật tự quốc tế, một cơ sở hạ tầng trước đây bị chi phối bởi các nước dân chủ phương Tây sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc. Thật vậy, mảng mới này của các tổ chức không phải phương Tây [non-Western organizations] đã đưa các cơ chế quản trị xuyên quốc gia vào các khu vực như Trung Á, trước đây vốn thiếu kết nối với nhiều tổ chức quản trị toàn cầu. Từ năm 2001, hầu hết các quốc gia Trung Á đã tham gia Tổ chức Hợp tác Thượng Hải, Tổ chức Hiệp ước An ninh Tập thể do Nga đứng đầu, EAEU, AIIB và dự án đầu tư cơ sở hạ tầng của Trung Quốc được gọi là Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI).

Trung Quốc và Nga hiện cũng đang xâm lấn vào các khu vực có truyền thống được Hoa Kỳ và các đồng minh lãnh đạo; ví dụ, Trung Quốc triệu tập nhóm 17 + 1 với các quốc gia ở Trung và Đông Âu và Diễn đàn Trung Quốc-CELAC (Cộng đồng các quốc gia Mỹ Latinh và Caribbean) ở Mỹ Latinh. Các nhóm này cung cấp cho các quốc gia trong các khu vực này những đấu trường mới để giành lấy sự hợp tác và hỗ trợ đồng thời thách thức sự đoàn kết của các khối truyền thống phương Tây; chỉ vài ngày trước khi nhóm 16 + 1 mở rộng để bao gồm thành viên EU Hy Lạp vào tháng 4 năm 2020, Ủy ban châu u đã gọi Trung Quốc là “một đối thủ mang tính hệ thống” giữa những lo ngại cho rằng Sáng kiến một Vành đai-một Con đường [BRI] đang phá hoại các quy định và các chuẩn mực của Liên u.

Bắc Kinh và Moscow dường như đang quản lý thành công liên minh vì lợi ích trước mắt [alliance of convenience] của mình, bất chấp các dự đoán cho rằng họ sẽ không thể chịu đựng được các dự án quốc tế khác của nhau. Điều này thậm chí đã xảy ra trong các lĩnh vực mà lợi ích khác nhau của họ có thể dẫn đến căng thẳng đáng kể. Nga lên tiếng ủng hộ Sáng kiến một Vành đai-một Con đường của TQ, mặc dù đã xâm nhập vào Trung Á, nơi Moscow vẫn coi là sân sau của mình. Trên thực tế, kể từ năm 2017, luận điệu của Kremlin đã chuyển từ nói về “một phạm vi ảnh hưởng” rõ ràng của Nga ở khu vực Á-Âu [Eurasia] sang việc chấp nhận một khu vực “Đại Á-Âu” [Greater Eurasia] rộng lớn hơn, trong đó đầu tư và hội nhập do Trung Quốc dẫn đầu phù hợp sít sao với những nỗ lực của Nga nhằm ngăn chặn ảnh hưởng của phương Tây. Moscow theo mô hình tương tự khi Bắc Kinh lần đầu tiên đề xuất thành lập Ngân hàng Đầu tư Cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) vào năm 2015. Bộ Tài chính Nga ban đầu từ chối hỗ trợ ngân hàng, nhưng Kremlin đã thay đổi hướng đi sau khi thấy gió đang thổi theo chiều nào; Nga chính thức gia nhập ngân hàng vào cuối năm.

Trung Quốc cũng tỏ ra sẵn sàng đáp ứng những lo ngại và nhạy cảm của Nga. Trung Quốc đã cùng với các nước BRICS khác từ chối lên án Nga sáp nhập Crimea vào năm 2014, mặc dù làm như vậy rõ ràng đã đi ngược lại việc lâu nay Trung Quốc chống chủ nghĩa ly khai và các vi phạm sự vẹn toàn lãnh thổ. Hơn nữa, cuộc chiến tranh thương mại giữa chính quyền Trump với Trung Quốc đã mang lại cho Bắc Kinh thêm nhiều động lực để hỗ trợ các nỗ lực của Nga nhằm phát triển các lựa chọn thay thế cho hệ thống thanh toán quốc tế SWIFT do phương Tây kiểm soát và thương mại bằng đồng đô la, nhằm làm suy yếu phạm vi trừng phạt toàn cầu của Hoa Kỳ.

CHẤM DỨT CHẾ ĐỘ ĐỘC QUYỀN BẢO TRỢ CỦA PHƯƠNG TÂY

Trung Quốc và Nga không phải là các quốc gia duy nhất đang tìm cách làm cho chính trị thế giới thuận lợi hơn đối với các chế độ phi dân chủ và ít chịu phục tùng bá quyền Mỹ. Kể từ 2007, việc cho vay của “các nhà tài trợ lừa đảo” trên thế giới, chẳng hạn như Venezuela giàu dầu mỏ đã đưa ra khả năng rằng sự hỗ trợ không ràng buộc như vậy có thể làm suy yếu các sáng kiến viện trợ của phương Tây vốn được thiết kế để khuyến khích các chính phủ thực hiện cải cách tự do.

Kể từ đó, các công ty cho vay của nhà nước Trung Quốc, như Ngân hàng Phát triển Trung Quốc, đã mở các dòng tín dụng đáng kể trên khắp Châu Phi và các nước đang phát triển. Do hậu quả của khủng hoảng tài chính năm 2008, Trung Quốc đã trở thành một nguồn cho vay và tài trợ khẩn cấp quan trọng cho các quốc gia không thể tiếp cận hoặc bị loại khỏi các tổ chức tài chính phương Tây. Trong cuộc khủng hoảng tài chính này, Trung Quốc đã đưa ra hơn 75 tỷ đô la cho các khoản vay trong các giao dịch năng lượng cho các quốc gia ở Mỹ Latinh — Brazil, Ecuador, và Venezuela— và cho Kazakhstan, Nga và Turkmenistan ở Khu vực Á-Âu.

Trung Quốc không phải là nước bảo trợ thay thế duy nhất. Sau Mùa xuân Ả Rập, các quốc gia vùng Vịnh như Qatar cho Ai Cập vay tiền, cho phép Cairo tránh chuyển sang Quỹ Tiền tệ Quốc tế trong thời gian hỗn loạn. Nhưng Trung Quốc cho đến nay vẫn là quốc gia tham vọng nhất về vấn đề này. Một nghiên cứu của AidData cho thấy tổng số viện trợ nước ngoài của Trung Quốc từ năm 2000 đến 2014 đạt 354 tỷ đô la, gần tổng số 395 tỷ đô la của viện trợ Mỹ. Trung Quốc kể từ đó đã vượt qua các khoản giải ngân viện trợ hàng năm của Hoa Kỳ. Hơn nữa, viện trợ của Trung Quốc làm suy yếu các nỗ lực của phương Tây để truyền bá các chuẩn mực tự do. Một số nghiên cứu cho thấy rằng mặc dù các quỹ của Trung Quốc đã thúc đẩy sự phát triển ở nhiều quốc gia, nhưng chúng cũng đã gây ra tham nhũng trắng trợn và các lề thói của chế độ ô dù. Ở các quốc gia vừa trỗi dậy từ chiến tranh, như Nepal, Sri Lanka, Sudan và Nam Sudan, viện trợ tái thiết và phát triển của Trung Quốc đã chảy vào các chính phủ chiến thắng, giúp họ tránh khỏi các áp lực quốc tế buộc họ phải đáp ứng các đòi hỏi của kẻ thù trong nước và áp dụng các mô hình hòa bình và hòa giải tự do hơn.

Sự kết thúc độc quyền bảo trợ của phương Tây đã chứng kiến sự trỗi dậy đồng thời của những người theo chủ nghĩa dân túy dân tộc chủ nghĩa cuồng nhiệt ngay cả ở các quốc gia được gắn chặt vào quỹ đạo kinh tế và an ninh của Hoa Kỳ. Những người như Thủ tướng Hungary Viktor Orban, Tổng thống Thổ Nhĩ Kỳ Recep Tayyip Erdogan và Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte đã tự coi mình là những người bảo vệ chủ quyền trong nước chống lại sự phá hoại của thế giới tự do. Họ bác bỏ những lo ngại của phương Tây về sự sụp đổ dân chủ ở nước họ và nhấn mạnh tầm quan trọng ngày càng tăng của mối quan hệ kinh tế và an ninh của họ với Trung Quốc và Nga. Trong trường hợp của Philippines, Duterte gần đây đã chấm dứt một hiệp ước quân sự hai thập kỷ với Hoa Kỳ sau khi Washington hủy visa của cựu cảnh sát trưởng quốc gia, người bị cáo buộc vi phạm nhân quyền trong cuộc chiến tranh đẫm máu và gây tranh cãi của Philippines về vấn đề ma tuý.

Tất nhiên, một số trong những thách thức cụ thể này đối với lãnh đạo Hoa Kỳ sẽ trở nên tồi tệ vì chúng xuất phát từ việc thay đổi hoàn cảnh chính trị và tính khí của các cá nhân lãnh đạo . Nhưng việc mở rộng các lựa chọn để thoát ra khỏi khu vực của các nước bảo trợ, tổ chức và các mô hình chính trị thay thế hiện nay dường như là một đặc điểm thường trực của chính trị quốc tế. Các chính phủ địa phương được rộng chỗ để điều động. Ngay cả khi các quốc gia này không chủ động chuyển đổi các thế lực bảo trợ , khả năng này có thể cung cấp cho họ đòn bẩy lớn hơn. Do đó, Trung Quốc và Nga có tự do hành động hơn để tranh giành quyền bá chủ của Hoa Kỳ và xây dựng các trật tự thay thế.

Các chế độ chuyên quyền đã tìm ra cách để hạn chế hoặc thậm chí loại bỏ tầm ảnh hưởng của mạng lưới vận động xuyên quốc gia của phe tự do và các tổ chức phi chính phủ có đầu óc cải cách. Cái gọi là các cuộc cách mạng màu trong thế giới hậu Xô Viết trong thập kỷ đầu tiên của thế kỷ này và Mùa xuân Ả Rập những năm 2010-11 ở Trung Đông đã đóng một vai trò quan trọng trong quá trình này. Chúng gây báo động cho các chính phủ độc tài và phi tự do vốn ngày càng coi việc bảo vệ nhân quyền và thúc đẩy dân chủ là mối đe dọa đối với sự sống còn của họ. Đáp lại, các chế độ này đã ngăn chặn ảnh hưởng của các tổ chức phi chính phủ có liên hệ nước ngoài. Họ áp đặt các hạn chế chặt chẽ trong việc nhận tiền từ nước ngoài, cấm các hoạt động chính trị khác nhau và chụp mũ một số nhà hoạt động nhất định là “tay sai nước ngoài.”

Một số chính phủ hiện tài trợ cho các tổ chức phi chính phủ của riêng mình vừa để ngăn chặn áp lực tự do hóa trong nước vừa thi đua với trật tự tự do từ ngoài. Chẳng hạn, để đáp lại sự ủng hộ của phương Tây đối với các nhà hoạt động trẻ tuổi trong các cuộc cách mạng màu, Điện Kremlin đã thành lập nhóm thanh niên Nashi để vận động thanh niên ủng hộ nhà nước. Hiệp hội Chữ thập đỏ Trung Quốc, tổ chức phi chính phủ lâu đời nhất Trung Quốc, đã cung cấp vật tư y tế cho các nước châu Âu giữa đại dịch COVID-19 như một phần của chiến dịch quan hệ công chúng theo bài bản cẩn thận. Các chế độ này cũng sử dụng các nền tảng kỹ thuật số và phương tiện truyền thông xã hội để phá vỡ cuộc vận động và hô hào chống chính phủ. Một cách tương tự, Nga cũng đã triển khai các công cụ như vậy ở nước ngoài trong các hoạt động thông tin và xâm nhập phá hoại các cuộc bầu cử tại các quốc gia dân chủ.

Hai sự phát triển đã giúp thúc đẩy bước ngoặt phi tự do ở phương Tây: Cuộc Đại suy thoái năm 2008 và cuộc khủng hoảng tị nạn ở châu Âu năm 2015. Trong thập kỷ qua, các mạng lưới phi tự do — nói chung chứ không phải chỉ cánh Hữu — đã thách thức sự đồng thuận của giới cầm quyền ở phương Tây. Một số tổ chức và nhân vật chính trị đặt nghi vấn về giá trị của việc tiếp tục làm thành viên trong các tổ chức lớn của trật tự tự do, như Liên minh châu Âu và NATO. Nhiều phong trào cánh hữu ở phương Tây nhận được cả sự hỗ trợ về tài chính lẫn khuyến khích tinh thần từ Moscow, vốn ủng hộ các hoạt động “kinh tài đen tối” nhằm thúc đẩy các lợi ích đầu sỏ hẹp hòi ở Mỹ và các đảng chính trị cực hữu ở châu Âu với hy vọng làm suy yếu các chính phủ dân chủ và nuôi dưỡng các đồng minh tương lai. Tại Ý, đảng chống nhập cư Lega hiện là đảng được lòng dân nhất bất chấp những tiết lộ về âm mưu giành sự hỗ trợ tài chính bất hợp pháp từ Moscow. Ở Pháp, Tập hợp Dân tộc, vốn có lịch sử ủng hộ Nga, vẫn là một thế lực mạnh mẽ của chính trị trong nước.

Những sự phát triển này lặp lại đường lối mà các phong trào “chống lại trật tự” đã giúp thúc đẩy sự xuống dốc của các thế lực bá quyền trong quá khứ. Các mạng lưới xuyên quốc gia đóng vai trò quan trọng trong cả việc duy trì lẫn thách thức các trật tự quốc tế trước đó. Ví dụ, các mạng lưới Tin lành đã giúp làm xói mòn sức mạnh của Tây Ban Nha khi châu Âu bắt đầu bước vào thời kỳ hiện đại, đáng chú ý nhất là bằng cách hỗ trợ cuộc nổi dậy của Hà Lan trong thế kỷ XVI. Các phong trào tự do và cộng hòa, đặc biệt là trong bối cảnh các cuộc cách mạng trên khắp châu Âu vào năm 1848, đã góp phần phá hoại Đồng thuận Châu Âu [the Concert of Europe], theo đó các Đại cường cố gắng quản lý trật tự quốc tế trên lục địa này trong nửa đầu thế kỷ XIX. Sự trỗi dậy của các mạng lưới xuyên quốc gia phát xít và cộng sản đã giúp tạo ra cuộc đấu tranh quyền lực toàn cầu trong Thế chiến II. Các phong trào chống trật tự đã đạt được quyền lực chính trị ở các quốc gia như Đức, Ý và Nhật Bản, khiến các quốc gia này phá vỡ hoặc ra sức tấn công các cấu trúc hiện hữu của trật tự quốc tế. Nhưng ngay cả các phong trào chống trật tự ít thành công hơn vẫn có thể làm suy yếu sự gắn kết của các thế lực bá quyền và các đồng minh của họ.

Không phải mọi phong trào phi tự do hay cánh hữu phản đối trật tự do Hoa Kỳ lãnh đạo đều tìm cách thách thức sự lãnh đạo của Hoa Kỳ hoặc quay sang coi Nga như một tấm gương của chủ nghĩa bảo thủ văn hóa mạnh mẽ. Tuy nhiên, các phong trào này đang giúp phân cực hóa chính trị trong các nền dân chủ công nghiệp tiên tiến và làm suy yếu sự hỗ trợ cho các định chế của trật tự quốc tế. Một trong số những phong trào này thậm chí đã chiếm được Nhà Trắng: Chủ nghĩa Trump, một xu hướng được hiểu rõ ràng nhất là một phong trào phản đối trật tự với một phạm vi xuyên quốc gia nhắm vào các liên minh và quan hệ đối tác có vị trí trung tâm đối với bá quyền Hoa Kỳ.

Cuộc tranh giành quyền lực giữa các đại cường, việc chấm dứt độc quyền bảo trợ của phương Tây và sự xuất hiện của các phong trào phản đối hệ thống quốc tế tự do đã làm thay đổi trật tự toàn cầu mà Washington đã chủ trì kể từ khi kết thúc Chiến tranh Lạnh. Trong nhiều khía cạnh, đại dịch COVID-19 dường như đang đẩy nhanh hơn nữa sự xói mòn của bá quyền Hoa Kỳ. Trung Quốc đã gia tăng ảnh hưởng của mình trong Tổ chức Y tế Thế giới và các tổ chức toàn cầu khác do hậu quả của việc chính quyền Trump cắt tài trợ và và đổ lỗi cho cơ quan y tế công cộng này. Bắc Kinh và Moscow đang mô tả chính mình là các nhà cung cấp hàng hóa khẩn cấp và vật tư y tế, đến các nước châu Âu như Ý, Serbia và Tây Ban Nha, và thậm chí đến cả Hoa Kỳ. Các chính phủ phi tự do trên toàn thế giới đang sử dụng đại dịch để che đậy việc hạn chế tự do truyền thông và trấn áp phe đối lập chính trị và xã hội dân sự. Mặc dù Hoa Kỳ vẫn còn hưởng thế ưu việt quân sự của mình, nhưng địa vị thống trị ấy của Hoa Kỳ đặc biệt không phù hợp để đối phó với cuộc khủng hoảng toàn cầu hiện nay và các hậu quả dây chuyền của nó.

Ngay cả khi cốt lõi của hệ thống bá quyền Mỹ, bao gồm hầu hết các đồng minh lâu đời tại châu Á và châu Âu và dựa trên các quy tắc và định chế được phát triển trong Chiến tranh Lạnh, vẫn còn vững mạnh, và như nhiều người bênh vực trật tự tự do sẽ đề xuất, ngay cả khi Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu có thể vận dụng sức mạnh tổng hợp kinh tế và quân sự để tạo lợi thế cho mình, thực tế là Washington sẽ phải làm quen với một trật tự quốc tế ngày càng cạnh tranh và phức tạp. Không có cách sửa chữa dễ dàng cho việc này. Không có khoản chi tiêu quân sự nào có thể đảo ngược các quá trình thúc đẩy sự rã rệu của bá quyền Mỹ. Ngay cả khi Joe Biden, ứng cử viên Dân chủ giả định, đánh bại Trump trong cuộc bầu cử tổng thống vào cuối năm nay, hoặc nếu Đảng Cộng hoà chịu từ bỏ chủ nghĩa Trump, sự tan rã vẫn còn tiếp tục.

Các câu hỏi chủ yếu hiện nay liên quan đến tình trạng tan rã là nó sẽ lan rộng bao xa. Liệu các đồng minh cốt lõi sẽ tách rời khỏi hệ thống bá quyền Mỹ hay không? Hoa Kỳ có thể duy trì sự thống trị tài chính và tiền tệ đến bao lâu, và ở mức độ nào? Kết quả thuận lợi nhất sẽ đòi hỏi phải dứt khoát từ bỏ chủ nghĩa Trump ở Hoa Kỳ và cam kết xây dựng lại các định chế dân chủ tự do từ cốt lõi. Ở cả cấp độ trong nước lẫn quốc tế, những nỗ lực như vậy sẽ đòi hỏi phải có các liên minh giữa các đảng và các mạng lưới chính trị trung hữu, trung tả và tiến bộ.

Những gì các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ có thể làm là lên kế hoạch cho một thế giới sau khi mất vai trò bá quyền toàn cầu. Nếu họ giúp duy trì được phần cốt lõi của hệ thống quyền lực Mỹ, các quan chức Hoa Kỳ có thể đảm bảo rằng Hoa Kỳ lãnh đạo liên minh kinh tế và quân sự mạnh nhất trong một thế giới của nhiều trung tâm quyền lực, thay vì đứng về phía thua cuộc trong hầu hết các cuộc thi đua về hình dạng của trật tự quốc tế mới. Để đạt được mục đích này, Hoa Kỳ phải phục hồi lại Bộ Ngoại giao đang gặp nhiều khó khăn và thiếu nhân viên, xây dựng lại và sử dụng hiệu quả hơn các nguồn lực ngoại giao của mình. Tài lãnh đạo quốc gia thông minh sẽ giúp lèo lái một đại cường qua một thế giới được xác định bằng các cạnh tranh lợi ích và thay đổi liên minh.

Hoa Kỳ thiếu cả ý chí lẫn nguồn lực để qua mặt Trung Quốc và các cường quốc mới nổi khác trong việc mua chuộc sự trung thành của các chính phủ. Hoa Kỳ sẽ không thể đảm bảo sự cam kết của một số quốc gia đối với các viễn kiến của mình về trật tự quốc tế. Nhiều chính phủ trong số đó đã xem trật tự do Hoa Kỳ lãnh đạo là mối đe dọa đối với quyền tự chủ, nếu không phải là sự sống còn của họ. Và một số chính phủ vẫn còn hoan nghênh một trật tự tự do do Hoa Kỳ lãnh đạo hiện đang tranh đấu với chủ nghĩa dân túy và các phong trào phi tự do khác đang phản đối trật tự này.

Ngay cả ở đỉnh cao của thời điểm đơn cực, Washington không luôn luôn muốn làm gì thì làm. Bây giờ, để mô hình chính trị và kinh tế của Hoa Kỳ duy trì sức hấp dẫn đáng kể, Hoa Kỳ trước tiên phải tổ chức lại việc nhà của mình. Trung Quốc sẽ phải đối mặt với những trở ngại của chính mình trong việc tạo ra một hệ thống thay thế; Bắc Kinh có thể gây khó chịu cho các đối tác và các nước lệ thuộc bằng các chiến thuật gây áp lực và các hợp đồng thiếu minh bạch và thường xuyên tham nhũng. Một bộ máy chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ được hồi sinh sẽ có thể thực hiện ảnh hưởng đáng kể đến trật tự quốc tế ngay cả khi không có quyền bá chủ toàn cầu. Nhưng để thành công, Washington phải công nhận rằng thế giới không còn giống với thời kỳ khác thường trong lịch sử những năm 1990 và thập kỷ đầu tiên của thế kỷ này. Thời khắc đơn cực đã trôi qua, và nó không quay trở lại./.

Source: https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-06-09/how-hegemony-ends

How Hegemony Ends

The Unraveling of American Power

By Alexander Cooley and Daniel H. Nexon

Source: https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-06-09/how-hegemony-ends

Multiple signs point to a crisis in global order. The uncoordinated international response to the COVID-19 pandemic, the resulting economic downturns, the resurgence of nationalist politics, and the hardening of state borders all seem to herald the emergence of a less cooperative and more fragile international system. According to many observers, these developments underscore the dangers of U.S. President Donald Trump’s “America first” policies and his retreat from global leadership.

Even before the pandemic, Trump routinely criticized the value of alliances and institutions such as NATO, supported the breakup of the European Union, withdrew from a host of international agreements and organizations, and pandered to autocrats such as Russian President Vladimir Putin and the North Korean leader Kim Jong Un. He has questioned the merits of placing liberal values such as democracy and human rights at the heart of foreign policy. Trump’s clear preference for zero-sum, transactional politics further supports the notion that the United States is abandoning its commitment to promoting a liberal international order.


Some analysts believe that the United States can still turn this around, by restoring the strategies by which it, from the end of World War II to the aftermath of the Cold War, built and sustained a successful international order. If a post-Trump United States could reclaim the responsibilities of global power, then this era—including the pandemic that will define it—could stand as a temporary aberration rather than a step on the way to permanent disarray.

After all, predictions of American decline and a shift in international order are far from new—and they have been consistently wrong. In the middle of the 1980s, many analysts believed that U.S. leadership was on the way out. The Bretton Woods system had collapsed in the 1970s; the United States faced increasing competition from European and East Asian economies, notably West Germany and Japan; and the Soviet Union looked like an enduring feature of world politics. By the end of 1991, however, the Soviet Union had formally dissolved, Japan was entering its “lost decade” of economic stagnation, and the expensive task of integration consumed a reunified Germany. The United States experienced a decade of booming technological innovation and unexpectedly high economic growth. The result was what many hailed as a “unipolar moment” of American hegemony.

But this time really is different. The very forces that made U.S. hegemony so durable before are today driving its dissolution. Three developments enabled the post–Cold War U.S.-led order. First, with the defeat of communism, the United States faced no major global ideological project that could rival its own. Second, with the disintegration of the Soviet Union and its accompanying infrastructure of institutions and partnerships, weaker states lacked significant alternatives to the United States and its Western allies when it came to securing military, economic, and political support. And third, transnational activists and movements were spreading liberal values and norms that bolstered the liberal order.

Today, those same dynamics have turned against the United States: a vicious cycle that erodes U.S. power has replaced the virtuous cycles that once reinforced it. With the rise of great powers such as China and Russia, autocratic and illiberal projects rival the U.S.-led liberal international system. Developing countries—and even many developed ones—can seek alternative patrons rather than remain dependent on Western largess and support. And illiberal, often right-wing transnational networks are pressing against the norms and pieties of the liberal international order that once seemed so implacable. In short, U.S. global leadership is not simply in retreat; it is unraveling. And the decline is not cyclical but permanent.

THE VANISHING UNIPOLAR MOMENT

It may seem strange to talk of permanent decline when the United States spends more on its military than its next seven rivals combined and maintains an unparalleled network of overseas military bases. Military power played an important role in creating and maintaining U.S. preeminence in the 1990s and early years of this century; no other country could extend credible security guarantees across the entire international system. But U.S. military dominance was less a function of defense budgets—in real terms, U.S. military spending decreased during the 1990s and only ballooned after the September 11 attacks—than of several other factors: the disappearance of the Soviet Union as a competitor, the growing technological advantage enjoyed by the U.S. military, and the willingness of most of the world’s second-tier powers to rely on the United States rather than build up their own military forces. If the emergence of the United States as a unipolar power was mostly contingent on the dissolution of the Soviet Union, then the continuation of that unipolarity through the subsequent decade stemmed from the fact that Asian and European allies were content to subscribe to U.S. hegemony.

Talk of the unipolar moment obscures crucial features of world politics that formed the basis of U.S. dominance. The breakup of the Soviet Union finally closed the door on the only project of global ordering that could rival capitalism. Marxism-Leninism (and its offshoots) mostly disappeared as a source of ideological competition. Its associated transnational infrastructure—its institutions, practices, and networks, including the Warsaw Pact, the Council for Mutual Economic Assistance, and the Soviet Union itself—all imploded. Without Soviet support, most Moscow-affiliated countries, insurgent groups, and political movements decided it was better to either throw in the towel or get on the U.S. bandwagon. By the middle of the 1990s, there existed only one dominant framework for international norms and rules: the liberal international system of alliances and institutions anchored in Washington.

The United States and its allies—referred to in breezy shorthand as “the West”—together enjoyed a de facto patronage monopoly during the period of unipolarity. With some limited exceptions, they offered the only significant source of security, economic goods, and political support and legitimacy. Developing countries could no longer exert leverage over Washington by threatening to turn to Moscow or point to the risk of a communist takeover to shield themselves from having to make domestic reforms. The sweep of Western power and influence was so untrammeled that many policymakers came to believe in the permanent triumph of liberalism. Most governments saw no viable alternative.

With no other source of support, countries were more likely to adhere to the conditions of the Western aid they received. Autocrats faced severe international criticism and heavy demands from Western-controlled international organizations. Yes, democratic powers continued to protect certain autocratic states (such as oil-rich Saudi Arabia) from such demands for strategic and economic reasons. And leading democracies, including the United States, themselves violated international norms concerning human, civil, and political rights, most dramatically in the form of torture and extraordinary renditions during the so-called war on terror. But even these hypocritical exceptions reinforced the hegemony of the liberal order, because they sparked widespread condemnation that reaffirmed liberal principles and because U.S. officials continued to voice commitment to liberal norms.

Meanwhile, an expanding number of transnational networks—often dubbed “international civil society”—propped up the emerging architecture of the post–Cold War international order. These groups and individuals served as the foot soldiers of U.S. hegemony by spreading broadly liberal norms and practices. The collapse of centrally planned economies in the postcommunist world invited waves of Western consultants and contractors to help usher in market reforms—sometimes with disastrous consequences, as in Russia and Ukraine, where Western-backed shock therapy impoverished tens of millions while creating a class of wealthy oligarchs who turned former state assets into personal empires. International financial institutions, government regulators, central bankers, and economists worked to build an elite consensus in favor of free trade and the movement of capital across borders.

Civil society groups also sought to steer postcommunist and developing countries toward Western models of liberal democracy. Teams of Western experts advised governments on the design of new constitutions, legal reforms, and multiparty systems. International observers, most of them from Western democracies, monitored elections in far-flung countries. Nongovernmental organizations (NGOs) advocating the expansion of human rights, gender equality, and environmental protections forged alliances with sympathetic states and media outlets. The work of transnational activists, scholarly communities, and social movements helped build an overarching liberal project of economic and political integration. Throughout the 1990s, these forces helped produce an illusion of an unassailable liberal order resting on durable U.S. global hegemony. That illusion is now in tatters.

THE GREAT-POWER COMEBACK

Today, other great powers offer rival conceptions of global order, often autocratic ones that appeal to many leaders of weaker states. The West no longer presides over a monopoly of patronage. New regional organizations and illiberal transnational networks contest U.S. influence. Long-term shifts in the global economy, particularly the rise of China, account for many of these developments. These changes have transformed the geopolitical landscape.

In April 1997, Chinese President Jiang Zemin and Russian President Boris Yeltsin pledged “to promote the multipolarization of the world and the establishment of a new international order.” For years, many Western scholars and policymakers downplayed or dismissed such challenges as wishful rhetoric. Beijing remained committed to the rules and norms of the U.S.-led order, they argued, pointing out that China continued to benefit from the current system. Even as Russia grew increasingly assertive in its condemnation of the United States in the first decade of this century and called for a more multipolar world, observers didn’t think that Moscow could muster support from any significant allies. Analysts in the West specifically doubted that Beijing and Moscow could overcome decades of mistrust and rivalry to cooperate against U.S. efforts to maintain and shape the international order.

Such skepticism made sense at the height of U.S. global hegemony in the 1990s and even remained plausible through much of the following decade. But the 1997 declaration now looks like a blueprint for how Beijing and Moscow have tried to reorder international politics in the last 20 years. China and Russia now directly contest liberal aspects of the international order from within that order’s institutions and forums; at the same time, they are building an alternative order through new institutions and venues in which they wield greater influence and can de-emphasize human rights and civil liberties.

At the United Nations, for example, the two countries routinely consult on votes and initiatives. As permanent members of the UN Security Council, they have coordinated their opposition to criticize Western interventions and calls for regime change; they have vetoed Western-sponsored proposals on Syria and efforts to impose sanctions on Venezuela and Yemen. In the UN General Assembly, between 2006 and 2018, China and Russia voted the same way 86 percent of the time, more frequently than during the 78 percent voting accord the two shared between 1991 and 2005. By contrast, since 2005, China and the United States have agreed only 21 percent of the time. Beijing and Moscow have also led UN initiatives to promote new norms, most notably in the arena of cyberspace, that privilege national sovereignty over individual rights, limit the doctrine of the responsibility to protect, and curtail the power of Western-sponsored human rights resolutions.

China and Russia have also been at the forefront of creating new international institutions and regional forums that exclude the United States and the West more broadly. Perhaps the most well known of these is the BRICS grouping, which includes Brazil, Russia, India, China, and South Africa. Since 2006, the group has presented itself as a dynamic setting for the discussion of matters of international order and global leadership, including building alternatives to Western-controlled institutions in the areas of Internet governance, international payment systems, and development assistance. In 2016, the BRICS countries created the New Development Bank, which is dedicated to financing infrastructure projects in the developing world.

China and Russia have each also pushed a plethora of new regional security organizations—including the Conference on Interaction and Confidence Building Measures in Asia, the Collective Security Treaty Organization, and the Quadrilateral Cooperation and Coordination Mechanism—and economic institutions, including the Chinese-run Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) and the Russian-backed Eurasian Economic Union (EAEU). The Shanghai Cooperation Organization (SCO)—a security organization that promotes cooperation among security services and oversees biennial military exercises—was founded in 2001 at the initiative of both Beijing and Moscow. It added India and Pakistan as full members in 2017. The net result is the emergence of parallel structures of global governance that are dominated by authoritarian states and that compete with older, more liberal structures.

Critics often dismiss the BRICS, the EAEU, and the SCO as “talk shops” in which member states do little to actually resolve problems or otherwise engage in meaningful cooperation. But most other international institutions are no different. Even when they prove unable to solve collective problems, regional organizations allow their members to affirm common values and boost the stature of the powers that convene these forums. They generate denser diplomatic ties among their members, which, in turn, make it easier for those members to build military and political coalitions. In short, these organizations constitute a critical part of the infrastructure of international order, an infrastructure that was dominated by Western democracies after the end of the Cold War. Indeed, this new array of non-Western organizations has brought transnational governance mechanisms into regions such as Central Asia, which were previously disconnected from many institutions of global governance. Since 2001, most Central Asian states have joined the SCO, the Russian-led Collective Security Treaty Organization, the EAEU, the AIIB, and the Chinese infrastructure investment project known as the Belt and Road Initiative (BRI).

China and Russia are also now pushing into areas traditionally dominated by the United States and its allies; for example, China convenes the 17+1 group with states in central and eastern Europe and the China-CELAC (Community of Latin American and Caribbean States) Forum in Latin America. These groupings provide states in these regions with new arenas for partnership and support while also challenging the cohesion of traditional Western blocs; just days before the 16+1 group expanded to include the EU member Greece in April 2020, the European Commission moved to designate China a “systemic rival” amid concerns that BRI deals in Europe were undercutting EU regulations and standards.

 

Beijing and Moscow appear to be successfully managing their alliance of convenience, defying predictions that they would be unable to tolerate each other’s international projects. This has even been the case in areas in which their divergent interests could lead to significant tensions. Russia vocally supports China’s BRI, despite its inroads into Central Asia, which Moscow still considers its backyard. In fact, since 2017, the Kremlin’s rhetoric has shifted from talking about a clearly demarcated Russian “sphere of influence” in Eurasia to embracing a “Greater Eurasia” in which Chinese-led investment and integration dovetails with Russian efforts to shut out Western influence. Moscow followed a similar pattern when Beijing first proposed the formation of the AIIB in 2015. The Russian Ministry of Finance initially refused to back the bank, but the Kremlin changed course after seeing which way the wind was blowing; Russia formally joined the bank at the end of the year.

China has also proved willing to accommodate Russian concerns and sensitivities. China joined the other BRICS countries in abstaining from condemning Russia’s annexation of Crimea in 2014, even though doing so clearly contravened China’s long-standing opposition to separatism and violations of territorial integrity. Moreover, the Trump administration’s trade war with China has given Beijing additional incentives to support Russian efforts to develop alternatives to the Western-controlled SWIFT international payment system and dollar-denominated trade so as to undermine the global reach of U.S. sanctions regimes.

THE END OF THE PATRONAGE MONOPOLY

China and Russia are not the only states seeking to make world politics more favorable to nondemocratic regimes and less amenable to U.S. hegemony. As early as 2007, lending by “rogue donors” such as then oil-rich Venezuela raised the possibility that such no-strings-attached assistance might undermine Western aid initiatives designed to encourage governments to embrace liberal reforms.

Since then, Chinese state-affiliated lenders, such as the China Development Bank, have opened substantial lines of credit across Africa and the developing world. In the wake of the 2008 financial crisis, China became an important source of loans and emergency funding for countries that could not access, or were excluded from, Western financial institutions. During the financial crisis, China extended over $75 billion in loans for energy deals to countries in Latin America—Brazil, Ecuador, and Venezuela—and to Kazakhstan, Russia, and Turkmenistan in Eurasia.

China is not the only alternative patron. After the Arab Spring, Gulf states such as Qatar lent money to Egypt, allowing Cairo to avoid turning to the International Monetary Fund during a turbulent time. But China has been by far the most ambitious country in this regard. An AidData study found that total Chinese foreign aid assistance between 2000 and 2014 reached $354 billion, nearing the U.S. total of $395 billion. China has since surpassed annual U.S. aid disbursals. Moreover, Chinese aid undermines Western efforts to spread liberal norms. Several studies suggest that although Chinese funds have fueled development in many countries, they also have stoked blatant corruption and habits of regime patronage. In countries emerging from war, such as Nepal, Sri Lanka, Sudan, and South Sudan, Chinese development and reconstruction aid flowed to victorious governments, insulating them from international pressure to accommodate their domestic foes and adopt more liberal models of peacemaking and reconciliation.

The end of the West’s monopoly on patronage has seen the concurrent rise of fiery populist nationalists even in countries that were firmly embedded in the United States’ economic and security orbit. The likes of Hungarian Prime Minister Viktor Orban, Turkish President Recep Tayyip Erdogan, and Philippine President Rodrigo Duterte have painted themselves as guardians of domestic sovereignty against liberal subversion. They dismiss Western concerns about democratic backsliding in their countries and emphasize the growing importance of their economic and security relationships with China and Russia. In the case of the Philippines, Duterte recently terminated a two-decade-old military treaty with the United States after Washington canceled the visa of the former national chief of police, who is accused of human rights violations in the Philippines’ bloody and controversial war on drugs.

Of course, some of these specific challenges to U.S. leadership will wax and wane since they stem from shifting political circumstances and the dispositions of individual leaders. But the expansion of “exit options”—of alternative patrons, institutions, and political models—now seems a permanent feature of international politics. Governments have much more room to maneuver. Even when states do not actively switch patrons, the possibility that they could provides them with greater leverage. As a result, China and Russia have the latitude to contest U.S. hegemony and construct alternative orders.

Autocratic regimes have found ways to limit—or even eliminate—the influence of liberal transnational advocacy networks and reform-minded NGOs. The so-called color revolutions in the post-Soviet world in the first decade of this century and the 2010–11 Arab Spring in the Middle East played a key role in this process. They alarmed authoritarian and illiberal governments, which increasingly saw the protection of human rights and the promotion of democracy as threats to their survival. In response, such regimes curtailed the influence of NGOs with foreign connections. They imposed tight restrictions on receiving foreign funds, proscribed various political activities, and labeled certain activists “foreign agents.”

Some governments now sponsor their own NGOs both to suppress liberalizing pressures at home and to contest the liberal order abroad. For example, in response to Western support of young activists during the color revolutions, the Kremlin founded the youth group Nashi to mobilize young people in support of the state. The Red Cross Society of China, China’s oldest government-organized NGO, has delivered medical supplies to European countries in the midst of the COVID-19 pandemic as part of a carefully orchestrated public relations campaign. These regimes also use digital platforms and social media to disrupt antigovernment mobilization and advocacy. Russia has likewise deployed such tools abroad in its information operations and electoral meddling in democratic states.

Two developments helped accelerate the illiberal turn in the West: the Great Recession of 2008 and the refugee crisis in Europe in 2015. Over the last decade, illiberal networks—generally but not exclusively on the right—have challenged the establishment consensus within the West. Some groups and figures question the merits of continued membership in major institutions of the liberal order, such as the European Union and NATO. Many right-wing movements in the West receive both financial and moral support from Moscow, which backs “dark money” operations that promote narrow oligarchic interests in the United States and far-right political parties in Europe with the hope of weakening democratic governments and cultivating future allies. In Italy, the anti-immigrant party Lega is currently the most popular party despite revelations of its attempt to win illegal financial support from Moscow. In France, the National Rally, which also has a history of Russian backing, remains a powerful force in domestic politics.

These developments echo the ways in which “counter-order” movements have helped precipitate the decline of hegemonic powers in the past. Transnational networks played crucial roles in both upholding and challenging prior international orders. For example, Protestant networks helped erode Spanish power in early modern Europe, most notably by supporting the Dutch Revolt in the sixteenth century. Liberal and republican movements, especially in the context of the revolutions across Europe in 1848, played a part in undermining the Concert of Europe, which tried to manage international order on the continent in the first half of the nineteenth century. The rise of fascist and communist transnational networks helped produce the global power struggle of World War II. Counter-order movements achieved political power in countries such as Germany, Italy, and Japan, leading those nations to break from or try to assail existing structures of international order. But even less successful counter-order movements can still undermine the cohesion of hegemonic powers and their allies.

Not every illiberal or right-wing movement that opposes the U.S.-led order seeks to challenge U.S. leadership or turns to Russia as an exemplar of strong cultural conservatism. Nonetheless, such movements are helping polarize politics in advanced industrial democracies and weaken support for the order’s institutions. One of them has even captured the White House: Trumpism, which is best understood as a counter-order movement with a transnational reach that targets the alliances and partnerships central to U.S. hegemony.

CONSERVING THE U.S. SYSTEM

Great-power contestation, the end of the West’s monopoly on patronage, and the emergence of movements that oppose the liberal international system have all altered the global order over which Washington has presided since the end of the Cold War. In many respects, the COVID-19 pandemic seems to be further accelerating the erosion of U.S. hegemony. China has increased its influence in the World Health Organization and other global institutions in the wake of the Trump administration’s attempts to defund and scapegoat the public health body. Beijing and Moscow are portraying themselves as providers of emergency goods and medical supplies, including to European countries such as Italy, Serbia, and Spain, and even to the United States. Illiberal governments worldwide are using the pandemic as cover for restricting media freedom and cracking down on political opposition and civil society. Although the United States still enjoys military supremacy, that dimension of U.S. dominance is especially ill suited to deal with this global crisis and its ripple effects.

Even if the core of the U.S. hegemonic system—which consists mostly of long-standing Asian and European allies and rests on norms and institutions developed during the Cold War—remains robust, and even if, as many champions of the liberal order suggest will happen, the United States and the European Union can leverage their combined economic and military might to their advantage, the fact is that Washington will have to get used to an increasingly contested and complex international order. There is no easy fix for this. No amount of military spending can reverse the processes driving the unraveling of U.S. hegemony. Even if Joe Biden, the presumptive Democratic nominee, knocks out Trump in the presidential election later this year, or if the Republican Party repudiates Trumpism, the disintegration will continue.

The key questions now concern how far the unraveling will spread. Will core allies decouple from the U.S. hegemonic system? How long, and to what extent, can the United States maintain financial and monetary dominance? The most favorable outcome will require a clear repudiation of Trumpism in the United States and a commitment to rebuild liberal democratic institutions in the core. At both the domestic and the international level, such efforts will necessitate alliances among center-right, center-left, and progressive political parties and networks.

What U.S. policymakers can do is plan for the world after global hegemony. If they help preserve the core of the American system, U.S. officials can ensure that the United States leads the strongest military and economic coalition in a world of multiple centers of power, rather than finding itself on the losing side of most contests over the shape of the new international order. To this end, the United States should reinvigorate the beleaguered and understaffed State Department, rebuilding and more effectively using its diplomatic resources. Smart statecraft will allow a great power to navigate a world defined by competing interests and shifting alliances.

The United States lacks both the will and the resources to consistently outbid China and other emerging powers for the allegiance of governments. It will be impossible to secure the commitment of some countries to U.S. visions of international order. Many of those governments have come to view the U.S.-led order as a threat to their autonomy, if not their survival. And some governments that still welcome a U.S.-led liberal order now contend with populist and other illiberal movements that oppose it.

Even at the peak of the unipolar moment, Washington did not always get its way. Now, for the U.S. political and economic model to retain considerable appeal, the United States has to first get its own house in order. China will face its own obstacles in producing an alternative system; Beijing may irk partners and clients with its pressure tactics and its opaque and often corrupt deals. A reinvigorated U.S. foreign policy apparatus should be able to exercise significant influence on international order even in the absence of global hegemony. But to succeed, Washington must recognize that the world no longer resembles the historically anomalous period of the 1990s and the first decade of this century. The unipolar moment has passed, and it isn’t coming back.

ALEXANDER COOLEY is Claire Tow Professor of Political Science at Barnard College and Director of Columbia University’s Harriman Institute.

DANIEL H. NEXON is an Associate Professor in the Department of Government and at the Edmund A. Walsh School of Foreign Service at Georgetown University.

They are the authors of Exit From Hegemony: The Unraveling of the American Global Order.

 

Trả lời

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Đăng xuất /  Thay đổi )

Google photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google Đăng xuất /  Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Đăng xuất /  Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Đăng xuất /  Thay đổi )

Connecting to %s